Negli articoli precedenti abbiamo visto come nella revisione della pianta organica delle farmacie il Comune sia chiamato a esercitare una pluralità di funzioni. Innanzitutto, quella di verificare l’eventuale maturazione dei presupposti per l’istituzione di nuove sedi in base al quorum demografico; quindi, individuare l’ambito territoriale di pertinenza delle nuove farmacie e, quando necessario, ridefinire le perimetrazioni delle sedi esistenti per adeguarle all’evoluzione della distribuzione della popolazione e dei servizi sul territorio.

Mentre la verifica del parametro demografico e la conseguente istituzione di una nuova sede farmaceutica, ove sia imposta dalla legge, costituisce attività doverosa, la determinazione della localizzazione della sede con la conformazione territoriale (l’individuazione/perimetrazione) delle relative “zone” di competenza implica valutazioni ampiamente discrezionali.

È utile quindi soffermarsi sul significato concreto di “discrezionalità” localizzativa, precisando subito che essa non può essere intesa come libertà assoluta di suddivisione del territorio secondo i desideri dell’Ente.

Per comprendere meglio la questione, il punto da cui muovere è l’obiettivo, cioè la finalità, che la disciplina speciale del servizio farmaceutico richiama a fondamento del sistema della pianificazione territoriale, secondo quanto stabilisce l’art. 2, comma 1, della legge n. 475/1968. La pianificazione delle sedi farmaceutiche deve esser orientata ad “assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico” e ad “assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate”.

La giurisprudenza ha così chiarito che il potere comunale di individuazione e delimitazione delle zone farmaceutiche costituisce espressione di un’ampia discrezionalità tecnico-amministrativa, il cui esercizio non è tuttavia libero nel fine. Esso risulta, infatti, vincolato al perseguimento degli obiettivi indicati dalle norme di cui sopra, vale a dire l’incremento dell’accessibilità del servizio farmaceutico e l’equa distribuzione delle sedi sul territorio, anche a favore delle aree meno densamente abitate.

Ne consegue che la scelta allocativa può essere senz’altro sindacata nei casi di manifesta irragionevolezza, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria o incoerenza rispetto alle finalità normative. La legittimità della pianificazione non dipende, infatti, dalla mera esistenza di un potere discrezionale, bensì dalla dimostrabile correlazione tra le caratteristiche effettive del territorio, la distribuzione della popolazione residente e l’assetto delle sedi concretamente individuato dall’amministrazione.

Il potere di localizzazione delle sedi deve insomma essere esercitato in funzione dei bisogni di assistenza della popolazione e non può essere utilizzato per perseguire finalità estranee al miglior assetto del servizio. Le scelte allocative devono risultare coerenti con la concreta distribuzione della popolazione residente, con le caratteristiche urbanistiche del territorio, con la presenza delle infrastrutture di collegamento e con l’assetto complessivo della rete delle farmacie già esistenti.

Da tale principio deriva, per esempio, che la pianificazione non può limitarsi a considerare singole porzioni del territorio comunale in modo isolato, ma deve svilupparsi attraverso una valutazione unitaria dell’intero contesto comunale. Solo una visione complessiva consente di verificare se l’assetto risultante realizzi effettivamente quell’equa distribuzione del servizio richiesta dall’art. 2 della legge n. 475/1968 sopra citato, evitando sia fenomeni di eccessiva concentrazione delle sedi in aree già adeguatamente servite, sia situazioni di insufficiente copertura di quartieri, frazioni o nuclei abitati caratterizzati da una significativa presenza di residenti.

A tale obiettivo si può giungere unicamente attraverso un’adeguata istruttoria, il cui svolgimento è obbligatorio, anzi essenziale, e il cui esito deve essere ovviamente coerente con l’obiettivo medesimo. Le decisioni sulla localizzazione delle sedi devono dunque essere precedute da un’analisi concreta e aggiornata dei dati rilevanti, quali la consistenza e la distribuzione della popolazione residente, l’assetto urbanistico, le direttrici di mobilità e la posizione degli esercizi farmaceutici già presenti. Non risultano invece sufficienti valutazioni astratte o affermazioni generiche sulla maggiore accessibilità del servizio, qualora non trovino riscontro in elementi oggettivi e verificabili che dimostrino l’effettivo miglioramento della copertura territoriale.

Pur trattandosi di atti di pianificazione generale che non richiedono una motivazione analitica riferita a ogni singola scelta territoriale, è comunque necessario che dagli atti del procedimento emergano con sufficiente chiarezza i criteri seguiti dall’amministrazione.

In altre parole, deve essere possibile comprendere quali siano stati i presupposti di fatto e le ragioni che hanno condotto alla definizione delle zone, così da consentire la verifica della ragionevolezza dell’azione amministrativa e della coerenza tra i dati acquisiti in istruttoria e le decisioni concretamente adottate.

In conclusione, il potere comunale di localizzazione delle sedi farmaceutiche è certamente ampio, ma non illimitato. Esso costituisce una discrezionalità amministrativa orientata al perseguimento degli obiettivi di interesse pubblico fissati dall’art. 2, comma 1, della legge n. 475/1968 e deve essere esercitato sulla base di dati oggettivi, secondo criteri per l’appunto coerenti e verificabili, evitando assetti che determinino ingiustificate sovrapposizioni tra bacini di utenza o che lascino prive di adeguata assistenza porzioni significative della popolazione residente.