La popolazione nazionale diminuisce, eppure vengono aperte sempre nuove farmacie. Come è possibile, se il quorum è fissato dalla legge? In non pochi casi, inoltre, invece che essere messa a concorso, la nuova farmacia è assunta in prelazione dal Comune, che però la mette all’asta per affidarla o addirittura venderla a chi offre di più. Com’è possibile dal punto di vista normativo?

La disciplina speciale consente una pianificazione del servizio farmaceutico bene adattabile alle necessità delle comunità territoriali coinvolte, tanto che nella nostra Nazione il numero delle farmacie aperte al pubblico rispetto alla popolazione è tra i più alti d’Europa, con un risultato di notevole capillarità e facilità di accesso dell’utenza.

Ricordiamo, infatti, che il parametro demografico di una farmacia ogni 3.300 abitanti non è l’unico criterio per l’istituzione di nuove sedi farmaceutiche, la quale può avvenire anche in applicazione degli altri e diversi criteri topografico (esigenze di assistenza derivanti dalla particolare conformazione del territorio) e funzionale (centri commerciali, aeroporti, stazioni ferroviarie etc.).

Oltre a ciò, tuttavia, occorre anche considerare che, nel corso degli anni, in concreto, tali criteri sono stati applicati con un approccio sempre di più, per così dire, “estensivo” rispetto alle letterali istruzioni normative, con l’obiettivo “più farmacie si aprono, meglio è” a prescindere da qualsiasi altra considerazione.

Facoltativa o obbligatoria?

Qualche esempio concreto. La disciplina speciale prescrive la rilevanza del “resto” di popolazione, rispetto al parametro, pari ad almeno il 50 per cento dello stesso, situazione che rende possibile l’apertura di una nuova farmacia anche in mancanza del bacino d’utenza medio stabilito dalla legge. Sarebbe dunque corretto che tale scelta avvenisse quando la nuova farmacia risulti davvero necessaria e che la Pubblica Amministrazione ne indicasse espressamente le ragioni: nei fatti, tuttavia, la “possibile” istituzione della nuova farmacia, invece che “facoltativa”, appare quasi “obbligatoria” (meglio una farmacia in più che una in meno), il che ovviamente non è. Inoltre, quando la popolazione è diminuita ed esistono farmacie in sovrannumero vacanti, cioè che rimaste prive di titolare, non sempre si provvede alla loro soppressione.

Idem per ciò che riguarda l’istituzione di farmacie in deroga al criterio demografico, mediante il criterio cosiddetto topografico o della distanza che, a rigor di norme, richiederebbe l’individuazione di particolari e specifiche esigenze territoriali, dalle quali derivi difficoltà di accesso alle farmacie già esistenti da parte dell’utenza e sempre con il rispetto di una distanza minima di tre chilometri da queste ultime, anche se ubicate in Comuni diversi. Invece, l’istituzione di nuove farmacie in deroga spesso avviene all’insorgere di minime e parziali difficoltà (gli anziani non automuniti, il traffico, un fiume da attraversare benché non si tratti di guadarlo a nuoto, etc. …), e anche la distanza minima finisce con trovare sempre una deroga “eccezionale” e così i tre chilometri di legge diventano due e mezzo o anche meno.

Ricordiamo poi che l’ambito territoriale della pianificazione del servizio farmaceutico è sempre quello comunale e non la provincia o quantomeno l’area vasta, il che funziona bene nei Comuni più grandi, mentre può determinare ulteriore frammentazione nei Comuni minori, non solo nell’applicazione del parametro (anche se non si raggiungono 3.300 abitanti, qualunque sia la popolazione la giurisprudenza consolidata prevede che ogni Comune possa disporre di una farmacia), ma anche perché un Comune non è tenuto a considerare l’assetto del servizio nel Comune confinante, talvolta con risultati non del tutto soddisfacenti in punto di capillarità.

Il conflitto di interessi dei Comuni

Infine, ricordiamo che l’ente che provvede all’istituzione delle nuove farmacie è per l’appunto il Comune (prima della riforma Monti del 2012 toccava alla Regione, dietro richiesta/parere del Comune) e che sempre il medesimo Comune ha il diritto di ottenere la titolarità di una nuova farmacia su due (è la cosiddetta “prelazione” comunale sulle sedi vacanti o di nuova istituzione) e poi di gestire tale farmacia come meglio ritiene – affidandola in concessione a privati, o con una società pubblica o una società mista, eccetera – ovvero di disporne la completa cessione a terzi non appena trascorso un triennio dall’apertura.

A lato il possibile conflitto tra generali esigenze regolatorie e di pianificazione e particolari esigenze di gestione (si pensi alla situazione in cui il Comune, che per l’appunto regola il servizio sul territorio, sia già titolare di una o più farmacie, quasi arbitro e giocatore insieme), dal quale deriva inevitabile contenzioso amministrativo, non c’è dubbio dunque che si tratti di un sistema di per sé idoneo a incentivare l’istituzione di nuove sedi farmaceutiche.