Qual è la portata della recente sentenza del Consiglio di Stato n. 1111/2026 sulla configurazione delle zone e sull’ubicazione delle farmacie? Davvero la pianta organica si deve considerare superata?

Nella disciplina vigente, la pianificazione del servizio farmaceutico sul territorio non può prescindere dalla suddivisione dello stesso in ambiti territoriali (“sedi”, o “zone”, che dir si voglia), ciascuno rispettivamente destinato alla pertinente farmacia.

Infatti, il potere pubblico di indirizzare l’ubicazione degli esercizi farmaceutici e di autorizzarne l’apertura, secondo il criterio di “equa distribuzione sul territorio, tenendo conto altresì dell’esigenza di garantire l’accessibilità al servizio anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate” (art. 2, legge n. 475/1968), secondo la lettura che ne ha dato anche la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, è ciò che giustifica la scelta del legislatore italiano (e della maggior parte dei legislatori deli altri Stati membri) di predeterminare il numero di farmacie in base al parametro demografico e di consentirne la deroga nei casi espressamente stabiliti dalla legge.

In altre parole, semmai per assurdo la “zonizzazione” venisse meno – e con essa il potere pubblico di programmazione della localizzazione degli esercizi – non avrebbe motivo di esistere neppure la regola del numero chiuso delle farmacie autorizzabili, trattandosi in sostanza di due facce della stessa medaglia, nell’ambito di una disciplina diretta a garantire alla popolazione il più facile accesso al farmaco, quale attuazione concreta del diritto alla salute (art. 32 della Costituzione) e del principio di eguaglianza (art. 3 della Costituzione.)

Non sembrano allora giustificate le preoccupazioni derivanti dalla recente sentenza del Consiglio di Stato n. 1111/2026 che, nel decidere una controversia relativa all’apertura di una farmacia posta “sulla soglia liminale della zona di riferimento”, cioè sulla via di “confine” tra una sede e l’altra, ha affermato che “l’esercizio del potere pianificatorio comunale non avviene secondo un criterio rigorosamente geo-cartografico… bensì per zone di pertinenza che individuano bacini d’utenza…”. Come già affermato in precedenza (Consiglio di Stato, sentenza n. 3410/2022), a proposito della irrilevanza della “linea di mezzeria” quale confine tra l’una e l’altra sede aventi in comune la medesima via, si tratta infatti “di fare riferimento non alla mera fissazione di confini fra zone riservate alle singole farmacie, bensì all’equilibrio dell’offerta fra le diverse aree di insediamento della popolazione residente e fluttuante, mediante una pianificazione attenta ala copertura dei bisogni individuati per centri di insediamento …”.

È fatta espressamente salva, ovviamente, la possibilità per l’amministrazione comunale di delimitare in modo più rigoroso i confini delle sedi, dove ritenuto opportuno, anche mediante “una più circostanziata e rigorosa delimitazione cartografica”. È altresì legittimo, tuttavia, secondo i Giudici amministrativi, che la delimitazione delle zone avvenga mediante l’indicazione di alcuni “assi viari” (come per esempio accadeva nella fattispecie all’esame) riferiti a particolari “bacini d’utenza” o “aree di utenza”, ovvero attraverso “indicazioni che richiamano a località, frazioni, quartieri et similia, ove l’aspetto prevalente, salvo il limite della distanza legale minima, è essenzialmente l’idoneità della sede farmaceutica prescelta a soddisfare le esigenze della popolazione residente” (Consiglio di Stato, sentenza n. 1779/2024).

È insomma da escludere che la ripartizione del territorio per zone farmaceutiche sia stata superata. Il principio ormai consolidato nella giurisprudenza, invece, in una logica di semplificazione, è che la perimetrazione rigorosa della zona, sempre possibile, non sia tuttavia indispensabile. In mancanza di ciò, occorrerà sempre che il provvedimento individui, mediante altri criteri toponomastici e funzionali, quale sia la “zona” di riferimento, cioè la vocazione di servizio della farmacia, sempre nella logica dell’equa distribuzione del servizio sul territorio, della razionalità delle ubicazioni e della maggior facilità di accesso della popolazione.

Per conseguenza, quando sia quest’ultimo il metodo pianificatorio utilizzato, è dunque evidente che, nella concreta esecuzione della pianificazione e nella verifica delle legittime localizzazioni dell’esercizio farmaceutico, potranno risultare irrilevanti sia le contestazioni di sconfinamento riferite al superamento della linea di mezzeria, sia quelle riferite alla realizzazione dell’ingresso di un immobile il cui sedime sia sostanzialmente ricompreso nell’ambito della sede di pertinenza individuato per semplici assi viari.

In questi casi, quando cioè sia in discussione la legittimità dell’ubicazione della farmacia rispetto alla precedente pianificazione secondo il metodo dell’individuazione di “direttrici, arterie di riferimento” o di “località, frazioni o quartieri et similia”, sarà necessario guardare alla situazione demografica e urbanistica concreta, a come “funziona” il territorio in questione e a quale sia, per l’appunto, la pianificata vocazione di quella particolare farmacia quale servizio pubblico per l’individuata “zona di pertinenza”.

Non potendosi ricavare tale indicazione da una specifica perimetrazione, si tratterà, in definitiva, di verificare se davvero, come prevede l’art. 1, comma 7, della legge n. 475/1968, l’ubicazione dell’esercizio farmaceutico, oltre a essere “situata ad una distanza dagli altri non inferiore a 200 metri”, risulti comunque in grado di “soddisfare le esigenze degli abitanti della zona”, valorizzando appropriatamente e doverosamente la suddetta previsione normativa, che affida all’amministrazione sanitaria competente l’accertamento in concreto della conformità dell’ubicazione dell’esercizio rispetto alle scelte pianificatorie effettuate.