La pianificazione territoriale delle farmacie in Italia, così come nella maggior parte dei Paesi dell’Europa continentale, è incardinata sul criterio del “numero chiuso” delle autorizzazioni concedibili e sul metodo dell’attribuzione alle farmacie di “zone” – o “sedi” che dir si voglia – cioè di ambiti territoriali univocamente destinati a uno specifico esercizio farmaceutico. Si tratta di porzioni del territorio comunale dove a ciascuna farmacia è concesso il diritto di monopolio del farmaco etico e, da ultimo, dell’erogazione dei nuovi servizi in supporto dell’assistenza sanitaria territoriale, mentre è precluso l’insediamento di altre farmacie.

L’obiettivo è mantenere la capillarità territoriale, garantendo sempre alla popolazione facilità di accesso e prossimità del servizio, in diretta attuazione dei principi costituzionali di eguaglianza dei cittadini e di tutela della salute come diritto dell’individuo e interesse della collettività.

Da sempre, anche per questa ragione, la Corte di Giustizia dell’Unione europea ha attestato la conformità di tale assetto organizzativo rispetto alle regole eurounitarie e la giustizia amministrativa italiana ha riconosciuto che il criterio del numero chiuso richiede logicamente l’esercizio del potere d’indirizzo dell’ubicazione delle farmacie mediante “zone” o “sedi” di rispettiva pertinenza, sebbene eventualmente descritte con modalità semplificate.

Il criterio demografico

Il criterio ordinario e principale per l’istituzione di farmacie è il criterio demografico, dovendosi però distinguere tra istituzione obbligatoria e facoltativa. Ogni Comune, infatti, deve avere un numero di farmacie in rapporto a quanto disposto dall’art. 1 della legge n. 475/1968. Tale norma è stata sostanzialmente modificata nel 2012 (D. L. n. 1/2012, cd. Decreto Monti) e prevede innanzitutto che “il numero delle autorizzazioni all’apertura di una farmacia è stabilito in modo che vi sia una farmacia ogni 3.300 abitanti”.

Al superamento di tale soglia, dunque, l’istituzione della nuova farmacia è obbligatoria.

Il comma 2 del medesimo art. 1, aggiunge che “la popolazione eccedente, rispetto al parametro di cui al secondo comma, consente l’apertura di una ulteriore farmacia, qualora sia superiore al 50 per cento del parametro stesso”.

Qualora il parametro demografico non sia stato raggiunto per intero, dunque, l’istituzione della nuova farmacia è soltanto facoltativa e va da sé che la ragionevolezza di tale scelta deriva non solo dalla crescita demografica intervenuta, ma anche dalla specificità delle esigenze territoriali.

Nell’applicazione del parametro demografico è necessario tenere conto di dati consolidati, cioè dei dati relativi alla popolazione residente in ciascun Comune, nell’anno precedente a quello in cui si procede alla revisione, pubblicati dall’Istituto centrale di statistica (art. 1, Dpr n. 1275/1971).

Il metodo della localizzazione della zona – e dunque la necessità di disporre dei dati sulla distribuzione territoriale della popolazione – è ben sintetizzato dall’art. 2 della medesima legge n. 475/1968, il quale stabilisce che, “al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il Comune, sentiti l’azienda sanitaria e l’Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate”.

Il criterio topografico

Il criterio demografico non è però l’unico, perché la Pubblica Amministrazione, ravvisandone presupposti e necessità, dispone di altri due criteri utilizzabili facoltativamente in deroga del primo.

Il più antico è il criterio derogatorio, anch’esso di utilizzo facoltativo e non obbligatorio, detto topografico o “della distanza”, recato dall’art. 104 del Testo Unico delle Leggi Sanitarie (RD 1265/1934), come sostituito dall’art. 2 della legge n. 362/1991, in base al quale “le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano [dal 2012 i Comuni], quando particolari esigenze dell’assistenza farmaceutica in rapporto alle condizioni topografiche e di viabilità lo richiedono, possono stabilire, in deroga al criterio della popolazione di cui all’art. 1 delle legge 2 aprile 1968, n. 475, e successive modificazioni, sentiti l’unità sanitaria locale e l’ordine provinciale dei farmacisti, competenti per territorio, un limite di distanza per il quale la farmacia di nuova istituzione disti almeno 3.000 metri dalle farmacie esistenti anche se ubicate in Comuni diversi. Tale disposizione si applica ai Comuni con popolazione fino a 12.500 abitanti e con il limite di una farmacia per Comune”.

Si tratta di una norma largamente utilizzata prima della novella del 2012, quando il parametro demografico, per i Comuni con popolazione fino a 12.500 abitanti, era di una farmacia ogni 5.000 abitanti; oggi è applicata un po’ meno, considerato che il nuovo quoziente demografico di una farmacia ogni 3.300 abitanti ha già consentito l’apertura di numerose nuove farmacie, che il rispetto della distanza di 3.000 metri è rimasto indispensabile (pur con possibilità giurisprudenziale di deroghe, in situazioni particolarissime) e che il miglioramento delle condizioni di viabilità ne consente (anzi, ne richiede) un’applicazione più prudente.

Il criterio “aggiuntivo”

Infine, il criterio istitutivo più recente è il cosiddetto criterio aggiuntivo, di cui all’art. 1 bis, della legge n. 475/1968, come introdotto dal D. L. n. 1/2012. La suddetta norma prevede che “in aggiunta alle sedi farmaceutiche spettanti in base al criterio di cui all’articolo 1 [criterio demografico] ed entro il limite del 5 per cento delle sedi, comprese le nuove, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sentita l’azienda sanitaria locale competente per territorio, possono istituire una farmacia:

a) nelle stazioni ferroviarie, negli aeroporti civili a traffico internazionale, nelle stazioni marittime e nelle aree di servizio autostradali ad alta intensità di traffico, dotate di servizi alberghieri o di ristorazione, purché non sia già aperta una farmacia a una distanza inferiore a 400 metri;

b) nei centri commerciali e nelle grandi strutture con superficie di vendita superiore a 10.000 metri quadrati, purché non sia già aperta una farmacia a una distanza inferiore a 1.500 metri.

Si tratta comunque di un criterio che, allo stato, ha trovato applicazione pratica assai limitata, anzi eccezionale, sia in ragione dell’estrema capillarità del servizio farmaceutico realizzata dall’assetto ordinario, sia perché l’impianto di una farmacia per un bacino d’utenza soltanto “fluttuante”, come quello dei luoghi descritti, richiede l’esistenza di un significativo insieme di “servizi alberghieri e di ristorazione” (non basta un bar/ristorante o un bed & breackfast) e risulterebbe per lo più ingiustificato.